司法院大法官提名人之爭議（一）—「層級化的法律保留原則」

●子辛

幾年由前一任總統提名經立法院同意的四位大法官將在作出司法院大法官釋字第781、782、783號之後卸任，是以總統已於今年5月提出人選，而立法院也於6月進行司法院大法官人選同意案之審查，其中當時的司法院大法官被提名人楊惠欽在面對立法委員黃國昌的質詢時，有了兩個爭議，分別是「層級化的法律保留原則」的內涵，以及司法院大法官釋字第318號解釋夫妻合併申報的問題。

立法委員黃國昌詢問，何謂「層級化財產權保障」，表示這是針對年金大法官釋憲正在進行言詞辯論庭最重要的核心爭點，有些軍公教認為年金改革傷害到財產權，政府認為為了下一代、國家整體財政必須調控，但大法官就要細緻的論理。這也是德國憲法法院處理年金案子時，使用的基準。楊惠欽回應若是針對年金的個案在財產權保障部分呈現的意義是，從財產權或年金改革的公益性去考量。是以本文將先簡單介紹「法律保留」以及「層級化的法律保留原則」。

壹、司法院大法官解釋下的「法律保留」

所謂「法律保留」係指有些事物（例如：國家機關之組織、干預人民權利或課予人民義務等）有一定程度的重要性，依據法治國原則，應保留給法律規定，是以稱之為法律保留原則，法規上常以「以法律定之」之類的文字來表示該事項係採取法律保留原則。而司法院大法官對於法律保留之解釋可以算是相當常見，對此本文將先簡單介紹一下一些重要的相關司法院大法官解釋：

一、司法院大法官釋字第166號解釋（首度出現法律保留之意旨）

按人民身體之自由，應予保障，除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序不得逮捕拘禁，非由法院依法定程序不得審問處罰，憲法第八條第一項定有明文。是警察機關對於人民僅得依法定程序逮捕或拘禁，至有關人民身體自由之處罰，則屬於司法權，違警罰法所定由警察官署裁決之拘留、罰役，既係關於人民身體自由之處罰，即屬法院職權之範圍，自應由法院依法定程序為之，惟違警行為原非不應處罰，而違警罰法係在行憲前公布施行，行憲後為維護社會安全及防止危害，主管機關乃未即修改，迄今行憲三十餘年，情勢已有變更，為加強人民身體自由之保障，違警罰法有關拘留、罰役由警察官署裁決之規定，應迅改由法院依法定程序為之，以符憲法第八條第一項之本旨。

二、司法院大法官釋字第380號解釋（首度出現法律保留之文字）

憲法第十一條關於講學自由之規定，以保障學術自由為目的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術自由。憲法第一百六十二條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」大學法第一條第二項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」是教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權，且法律本身亦須符合憲法第二十三條規定之法律保留原則。

三、司法院大法官釋字第384號解釋（憲法保留）

人民身體自由享有充分保障，乃行使其憲法上所保障其他自由權利之前提，為重要之基本人權。故憲法第八條對人民身體自由之保障，特詳加規定。該條第一項規定：「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。」係指凡限制人民身體自由之處置，在一定限度內為憲法保留之範圍，不問是否屬於刑事被告身分，均受上開規定之保障。除現行犯之逮捕，由法律另定外，其他事項所定之程序，亦須以法律定之，且立法機關於制定法律時，其內容更須合於實質正當，並應符合憲法第二十三條所定之條件，此乃屬人身自由之制度性保障。舉凡憲法施行以來已存在之保障人身自由之各種建制及現代法治國家對於人身自由所普遍賦予之權利與保護，均包括在內，否則人身自由之保障，勢將徒託空言，而首開憲法規定，亦必無從貫徹。

四、司法院大法官釋字第474號解釋（國會保留）

公務人員保險法第十四條規定，公務人員參加公務人員保險，在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付。惟同法對保險金請求權未設消滅時效期間，主管機關遂於施行細則中加以規定。時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。四十七年八月八日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第七十條前段：「本保險之現金給付請領權利，自得為請領之日起，經過二年不行使而消滅」，規定被保險人請求權時效為二年（現行施行細則第四十七條則改為五年），與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文，併此指明。

五、司法院大法官釋字第522號解釋（得授權法規命令）

立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法之所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第二十三條之意旨，迭經本院解釋在案。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。

貳、司法院大法官解釋下的「層級化的法律保留原則」

因憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。雖然司法院大法官解釋在不同的解釋中有提出了「憲法保留」、「國會保留」、「得授權法規命令」等，然而統整起來的「層級化的法律保留原則」係在司法院大法官釋字第443號解釋，以下將整理該號解釋的層級：

一、憲法保留

惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書）。

二、國會保留（絕對的法律保留）

憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。

三、法律授權（相對的法律保留）

涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。

四、細節性、技術性（無須法律保留）

若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

五、給付行政

關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。

參、結論

如同司法院大法官在釋字第443號解釋中所言，因憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。但是如何保障卻因涉及之自由權利與公共利益之間會產生衝突，是以有不同程度的法律保障，因此才有所謂的層級化法律保留，進而衍生「層級化財產權保障」。而下一篇將在替大家介紹另一個爭議「夫妻合併申報的問題」。